一、高职院校混合所有制改革的问题提出

1.混合所有制改革的现实背景

我国经济进入“三期叠加”的新常态发展阶段，通过激发各种要素整合、各种资本融合、各种技术更新，进而提升潜在经济增长率成为全面深化改革的核心。

国家宏观层面，政府将“积极发展混合所有制经济”作为“坚持和完善基本经济制度”制度顶层设计的重要内容之一，同时，基于提升资本生产质量和效率的思路，提出要“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”，其精髓中就蕴藏了要推进高职院校混合所有制改革的内涵。

区域中观层面，基于为地方产业群(主导产业)发展提供专业群建设与人才支撑，促进地方教育资源的优化配置，有效解决地方职业教育投入不足、职业教育与行业需求不吻合的问题，从而提升资本与产业的吻合度，也大力推动发展混合所有制职业院校。

办学主体微观层面，基于为行业企业提供人才、设备、研发等支撑，为行业企业提供了稳定的资本回报等，同时解决职业院校的自主办学难题、经费融资难题、技术师资难题、实训基地难题、产学研转化难题以及就业输出难题，从多方博弈共赢的最大公约数出发，也具有发展混合所有制职业院校的潜在动力。

2.混合所有制改革的问题表征

国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。但在实际的操作过程中，仍然有一些问题，制约了混合所有制改革的推进。能否在这些关键问题上取得突破，很大程度上决定了混合所有制改革的最终成效。

一是国有经济与民营经济的治理机制还难以有效调和，顶层治理结构的改革措施不配套，容易被国有经济同化，会造成民营经济的市场机制难以有效发挥。二是股本规模比例差距，尤其是国有经济的官方背景以及形式上民营经济的持股比例较小，容易导致在实际混合后民营经济的产权话语权难以得到充分表达。三是企业文化往往难以融合，国有经济更讲究规范，决策程序长，而民营经济更讲究效率，决策灵活迅速，管理文化的差异不仅导致双方的优势难以有效互补，甚至会导致矛盾重生，影响混合效果。四是管理机制不同步，在选人用人、考核分配、期股权激励等问题上，双方的管理标准不一致，民营经济市场化的管理基因与国有经济行政化的管理基因难以有效匹配，也是影响混合效果的主要表现。五是在监管体系和监管标准上，国有企业的监管要求非常高，若按照国有经济的监管要求监管混合所有制企业，事实上就造成了民营经济的基因突变，使其容易被国有经济所吞噬，进而全民营经济优势较难体现。

3.混合所有制改革的模式框架

混合所有制的内涵在于国有资本、集团资本、非公有资本交叉持股、相互融合。当前混合所有制的模式仍较为单一，主要是资本层面的混合。而真正意义上的混合所有制经济，不仅是作为股权表征的资本要素的混合，还应是现代经济意义上产权制度层面的混合，是不同产权主体的权利都能得到保障、能动性都能有效发挥、意愿能够充分表达、决策意见都能得到充分尊重，这一要求贯穿于混合所有制改革的全过程。

混合所有制的模式主要是按混合所有制发起主体、持股比例、章程约束、经营管理、进入退出等方式划分。主要有三种模式：一是国有经济引入民营经济模式，这种模式较为常见，这种模式下国有经济仍占据控股地位，这种模式最成熟的是以证券市场上的成熟国有企业为代表；二是民营经济引入国有经济模式，这种模式也有一些案例，比如一些民间金融机构引入国有经济以增强机构社会信用；三是多种经济成分融合共生的模式，主要是发起设立时，国有经济、民营经济、集体经济以及外资等都作为主要发起人，虽然股份比例不一定平等，一般属于新兴领域，以充分发挥各自的优势。这三种模式基本上构成了当下混合所有制的基本模式框架。

混合所有制改革已经开始在现代职教体系和职业院校中开始生根发芽，若从所有制混合程度的基本表现来看，可以大致分为深度混合、部分混合两大类。深度混合包括三种模式：一是公办高职院校引入社会资本；二是民营高职院校引入国有资本；三是各方资本合作组建新的高职院校。部分混合模式，大致也可以分为三种：一是二级单位混合，一般表现为“多形式参股”联办二级学院、共建专业、共建课程、共建实践基地等；二是PPP模式，是政府与市场组织、非政府组织、个人合作提供公共产品的一种制度设计，一般为政府供地与提供师资力量，企业投资收取学费获得投资回报；三是委托管理，一般是好的院校和教育管理公司托管一般院校。深度混合公有资本与社会资本融合程度较深，高职院校的股权结构有较大变化抑或控制权发生转移。在实践过程中，采用该模式的比较少。部分混合公有资本与社会资本仅在一定层面融合，高职院校的股权结构仅有较小程度的变化。在实践过程中，采用该模式的相对较多。

二、高职院校混合所有制改革的现实困顿

混合所有制是产权经济学的重要内容，清晰的产权界定和所有制主体划分是其最重要的基石。但是在高职院校推进混合所有制改革实践中，因产权界定不清晰，所有制主体划分不明确等原因，使得高职院校实施混合所有制改革问题丛生，困难重重。

1.高职院校混合所有制改革缺乏相关法制基础

混合所有制职业院校作为一种新的办学模式，其新型办学体制和运作机制政策法规依据不够充足。第一，《中华人民共和国教育法》规定，“学校属于非营利性机构，不得以营利为目的”，不允许学校营利，不得以营利为目的举办学校，但《中华人民共和国民办教育促进法》则规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，这意味着社会资本投入举办职业教育的法律依据不充足；第二，社会资本对职业教育院校增资扩股或并购投资，缺乏制度依据，产权转让流转不够顺畅；第三，混合所有制院校的治理机制、管理体制、运行方式、行政关系、人事政策不明晰；第四，产权保护不完善，学校形成的国有资产、租赁资产、法人资产产权如何有效保护，尚缺乏明晰的法律规定。尽管高层提倡混合所有制改革，但配套制度和政策尚未出台，这使各方无法直视风险和采取规避风险的措施。

2.高职院校混合所有制改革缺乏内生动力

混合所有制职业院校因其产权主体多元、产权归属多样，经营运行不同，使其成为介于纯公办学校和纯民办学校之间的一种新的办学形态。国有资本流出或其他资本流入，将原来的单一国有或民营资本变为多种所有制资本共同构成的混合所有制学校。从民营资本介入的角度来看，有人歧视性民营资本，对民营资本有顾忌和偏见，担忧民营资本侵蚀国有资产，导致民营资本的准入玻璃门无法打破，抱有疑虑甚至抵制；又从固有的利益集团的视角来看，民间投资进入，会改变学校性质，引入市场竞争机制，将学校推向市场，会导致原有的利益集团担心利益受损，他们害怕承担风险，从而消极和不作为，缺乏改革的内在动力；再从社会资本的担忧来看，社会资本更多关心学校资产的保值增值和获取相对独立的办学权限，关注可持续性的盈利和发展，但现有政策制度尚不健全，导致投资人担心因股比缩小或稀释而失去对学校的控制权，以往的投资被同化，所以不敢或不愿进入该领域。

3.混合所有制高职院校治理机制不够健全

混合所有制学校办学投资主体利益多元，决定了其既不能按公立学校的体制也不可能简单按民办学校的体制进行治理。与公办职业院校相比，混合所有制职业院校可按市场运作，在办学收费、人事引进、薪酬绩效等方面采取激励机制，比公办院校具有自主性和竞争力；与民办学校相比，混合所有制职业院校又可依托公立学校品牌、师资和教学管理经验，获取更多财政资助，兼有公办和民办的优势。但是在混合所有制职业院校中，产权主体多元，财产权分属不同的所有者，产权结构呈现公私二重性，导致内部治理较为困难。“现代企业制度的建立要靠法人治理结构的完善，混合所有制建立的过程实际上就是法人治理结构真正完善的过程”。建立健全现代学校制度和法人治理结构，是混合所有制职业院校能否和谐有序运转的一大难点。

4.混合所有制高职院校利益分配机制滞后

经济活动以利益获取为中心，利益影响效率。资本具有逐利本性，社会资本有投资收益预期才会进入公办职业院校，因此，投资人的产权主张和收益要求如何保障与实现成为混合所有制职业院校首要解决的问题。实践表明，社会资本的产权主张和收益回报得不到保障的情况屡有发生。并且，由于目前产权市场不够完善，又由于学校产权价值评估难，产权流转不顺畅，不仅难以变现，即便通过产权进行融资和交易也很困难，打消了投资者的积极性。对于学校形成的国有资产，国有出资人的权利、义务和报酬目前还未明确，多元投资形成的资产增值部分的处置方式也不够明确，导致社会资本退出难，即便有收益也难以体现。

要推动高职院校混合所有制改革，打消混合所有制高职院校的发展顾虑，化解难题，打破瓶颈，实现混合所有制高校健康协调可持续发展，取得长足进步，需要找到一套更合适的模式和一条更科学的路径。

三、高职院校混合所有制改革的路径选择

在高职院校混合所有制改革中，以公办高校引入社会资本为改革的主要潮流和趋势，主要分为深度混合(学校层面的混合)与部分混合(二级单位混合)两种，这也是高职院校混合所有制改革的主要出路。本文重点分析公办高校引入社会资本的操作路径图，如图1所示。主要是从四个层面解决混合难题，一是选择混合的方式，主要包括合作伙伴的选择、出资方式的确定以及产权结构的明晰；二是明确各方的权利义务，主要是合作协议的拟定与公司章程的确立，搭建法律框架；三是具体经营管理运作模式的确立，主要是治理机制、商业模式和运作方式的确立；四是产权合理流动的机制，主要包括产权的转让、退出以及终止等。

第一，选择混合方式。要从高职院校战略发展的目标需要以及各方产权主体的战略需要出发，通过合作伙伴、出资方式、产权结构的合理选择，优化设计，从而进入实际混合阶段。首要解决的是合作伙伴选择的问题。选择行业影响大、产权明晰、管理先进、规模适度、有强烈合作意愿、市场声誉较好的企业作为合作伙伴，这是重要基础。其次要解决出资方式选择的问题。要从双方的战略需要出发，确定合作领域与出资方式，着眼于打造新的产业链与教育链，创造新的价值链。品牌、资本、技术、管理、设备、人员等有形资产和无形资产都可作为出资方式，前提是服务双方的战略需要。最后要解决的是产权结构设计的问题。通过借助产权交易平台的过程中，可以对产权的关系予以明确，让项目双方的资源全部资本化，在此基础上确定产权(股权)结构，哪一方控股根据实际出资决定，确保产权明晰。

由于学校产权具有非标准化的属性，可以选择以产权交易平台作为引入社会资本和实现混合的平台，保证社会资本和高校的权益得到保障，也保证交易过程的公开、公正和公平。在实际操作中，产权交易平台可以通过实物资产交易、股权交易、无形资产(包括商誉、技术专利)等，可以引入符合高校战略的多个社会资本。产权交易机构在学校产权转让中，起到了市场发现、价值发现和投资主体发现的多重功能，通过其交易规则和流程，在产权交易机构的协助下，又进一步帮助社会资本和学校共同明晰其合作方式、产权结构、章程修订、法律框架、治理机制、商业模式、运作机制和退出方式，所以高职院校通过产权交易机构来引进社会资本(反向：社会资本投资高职院校)在操作路径上又增加了多重保障，且在退出机制上也增加了一种有效退出方式。

第二，设计法律构架。主要解决合作依据和各方权利义务的保障机制，依据契约精神和法律原则，通过制定《合作协议》或《学校章程》，明确混合所有体制下的责任、权利、义务，确定董事会等权力机构，以及纠纷的处理方式。虽然这项工作看似简单，但是需要解决的问题确实至关重要的。一方面，这是将前期成果固化为法律文书，通过合同法和公司法予以保护，最主要还是要打消民营资本入股高职院校的顾虑的问题，保障他们的权利能够得以表达；另一方面，这也是对混合所有制可持续性的保障，这也是对学校责任、民营资本责任的约束，既要保障学校层面实质性推动，也要规避民营资本的冒险行为。这一阶段实际上就是高职院校制定混合所有制改革纲领的阶段。

第三，确立运作模式。主要在于治理架构和治理机制的设计、商业模式的建立与商业运转的经营管理机制的建构。首先要进行治理机制的调整，建立董事会领导下的校长负责制，由董事会选聘具有较强管理能力的专业管理人才担任校长，建立与现代企业制度相适应的管理制度与管理标准，实施专业化管理。学校党委不参与具体办学事务管理，保证办学方向和监督办学行为。其次是设计商业模式。合理合法有效的商业模式是混合所有制高职院校存在发展的重要前提，是引入社会资本的重要砝码。遵循现行法律，满足双方价值诉求，实现各自的主体利益目标，保障项目整体增值，保障所引入社会主体的资本回报率。再次是建立商业运作机制。一般混合所有制经济组织运作，要建立三个机制：所有权和经营权分离的信托管理机制，股东合议机制，收益保证机制。为此，推进混合所有制改革的高职院校不仅要配套建设这三个机制，还要建立一个专业化管理机制，要遵循高职办学规律建立专业管理队伍实施专业化管理。

第四，产权合理流转。上述问题解决后，还有一个主要的问题要解决，就是要健全产权合理流动的渠道，包括有可能的增资扩股、产权退出甚至整体转让，这既是在法律框架中要予以明确的重要内容，也是对法律框架的进一步保障和落实。如根据学校发展需要，在符合各方利益和学校整体发展利益前提下，可以考虑引入更多的社会资本和其他合作方，实现学校的更好发展，也实现各方利益的最大化。又如，依据现行法律原则，处理好双方权益和债权债务关系，进行退出制度的设计，有效保障双方权利。企业可以通过学校收购合作项目、学校优先购买权和共同出售权、学校或管理层或员工收购等方式退出，既要保障学校可持续运营发展，也要保障社会资本的投资收益与资本运营的需要，这些应提前列入合作条款或写入《学校章程》。产权合理流转的通道上，仍然可以借鉴前述的产权交易市场的做法。

四、高职院校混合所有制改革的政策建议

高职院校混合所有制改革是在满足各方主体利益诉求的前提下进行的办学体制改革，具有多重意义。国家、学校和社会资本的利益要兼顾，政策体制上要有保障，把这项利国利民的改革举措做实。

一是要健全高职院校混合所有制改革的法律制度。修订不合时宜的法律条款，为混合所有制改革去除法律障碍；增补或制定新的法律条款，颁发新的政策文件，明确高职院校混合所有制改革各方的权利义务，以及混合所有制高职院校、社会、企业等多重属性的权利义务关系。同时，国家在顶层设计上支持引导、鼓励激励混合所有制高职院校的改革发展，为社会资本入股高职院校，完善教育与产业融合的产业链、供应链体系提供制度依据。

二是要充分调动混合所有制改革中当事各方的积极性。充分考虑社会投资的利益诉求，通过制度设计混合所有制高职院校的营利项目，规定营利性收入的回报形式，允许在后勤运转、社会培训、校园消费等领域获取一定的营利性收入，调动社会资本的积极性。此外，可以通过学校管理层的高薪聘请、管理层持股，学科带头人、骨干教师的专业入股或员工持股，企业职工与学校教师的交叉任用，从而调动学校各方的主动性和积极性。

三是要完善混合所有制高职院校的现代企业治理机制。按照股份制企业的运作模式，实行所有权与经营权分离的制度，健全董事会、学校管理层、教代会治理机构，发挥学校党委在学校治理当中的政治核心作用，发挥教代会、职代会、工会的作用，由董事会聘请职业化校长进行校务管理，在投资者、管理者、执行者、学校教职员工之间进行权力制衡、利益制衡，确保各方利益。

四是要严格确保高职院校混合所有制改革的程序正义。高职院校混合所有制改革制度设计的目的和宗旨是为了调动更多的社会资源办好高职院校。保障当事各方的利益也是为了实现这一目标。但是不能成为管理层恶意收购、国有资产流失、套取国家政策补贴等不良初衷的手段。所以在高职院校混合所有制改革时，应借助或通过产权交易所等公共资源交易平台进行交易，确保程序正义。也应引入第三方评价、监督与公证机制，进一步确保高职院校混合所有制改革在合法合规、程序正义前提下开展，有利于维护当事各方的合法权益。