混合所有制职业院校是一个比较新的概念。2014年，国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“探索发展混合所有制职业院校”。人们对发展混合所有制职业院校的态度迥异。有学者提出，混合所有制职业院校要谨慎推进[1]。也有学者表示，混合所有制职业院校要有大发展[2]。笔者认为，研究混合所有制职业院校的发展，应该重视其性质与功能。究其原因，它不仅是理解混合所有制职业院校的核心问题，也是在现代职业教育体系为混合所有制职业院校找到合理定位的关键因素。因此，本文拟从混合所有制职业院校的历史发展入手，探讨其性质与功能。
一、混合所有制职业院校的历史发展
所谓混合所有制职业院校，是指职业院校的所有制包括公有制和私有制。对此，我们可以从宏观和微观的角度对其进行理解。从宏观的角度看，混合所有制职业院校是指职业院校包括公立和私立。在我国，私立职业院校通常被称为“民办职业院校”；从微观的角度看，混合所有制职业院校是指职业院校的资本不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本。
从宏观的角度看，我国混合所有制职业院校的历史并不算短。有关资料显示，新中国成立时，我国有中等职业学校564所，其中民办中等职业学校235所，约占总数的41.7%[3]。随着社会主义改造的推进，政府将民办职业院校改造成公办职业院校，民办职业院校在我国消失了。改革开放以后，随着经济体制改革的推进，为了满足经济建设对技能型人才的需求，在大力发展公办职业院校的同时，我国决定重新发展民办职业院校。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学”。这就打开了民办职业院校发展的大门。20世纪90年代以来，随着《教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等法律法规的施行，我国民办职业院校的发展迎来了春天。根据《中国教育统计年鉴2013》的数据显示：2013年，我国有中等职业学校12262所，其中民办中等职业学校2482所，约占总数的20.24%。可见，我国公办职业院校和民办职业院校实现了共同发展，混合所有制办学的局面基本形成。
从微观的角度看，我国混合所有制职业院校的历史还比较短。根据公开的资料显示，苏州工业园区职业技术学院可能是我国第一所微观意义的混合所有制职业院校。1997年，苏州工业园区管理委员会、苏州市教育局、苏州市人力资源与社会保障局和中新苏州工业园区开发有限公司共同出资创建苏州工业园区职业技术学院[4]。可见，苏州工业园区职业技术学院的资本既有公有资本，还有外资资本，属于混合所有制办学。经过20年的发展，混合所有制职业院校呈现办学形式丰富、办学层次多样的特征。首先，从办学形式来看，包括公办职业院校引入社会资本、民办职业院校引入国有资本、公办民办职业院校相互委托管理、不同资本合作投资新办职业院校、公私合作共建职业院校基础设施等[5]。其次，从办学层次来看，包括“大混合”和“小混合”。所谓“大混合”，是指公有资本与私有资本或外资资本共同出资举办职业院校，在学校法人层次进行混合。例如，江苏江海科教开发有限公司与江苏省教育发展投资中心共同出资举办南通理工学院。所谓“小混合”，是指公有资本与私有资本或外资资本共同出资参与职业院校的办学，在学校的二级学院、专业、实训基地、研发中心等进行混合。例如，山东交通职业学院和山东通达国际船舶管理有限公司共同出资举办山东交通职业学院航海学院。可见，从概念上讲，混合所有制职业院校属于新鲜事物。然而从实践来看，人们已经对混合所有制职业院校进行了富有成效的探索。本文讨论的是微观层次的混合所有制职业院校，主要考察“大混合”。
尽管人们对混合所有制职业院校进行了积极的探索，但其在发展过程中也存在一些突出的问题。大致说来，主要有以下几个方面：
第一，如何认识教育公益性与营利性之间的矛盾？人们参与举办混合所有制职业院校，具有投资办学的特征。这就有两种情况：一是人们投资混合所有制职业院校，主张所有权，但不要求得到回报。根据笔者的考察，这种情况比较少。二是人们投资混合所有制职业院校，既主张所有权，还要求得到回报。事实上，这种情况占绝大多数。既然人们是投资举办混合所有制职业院校，那就必然存在营利的问题。许多人认为，教育具有公益性，不应该有营利行为。这种观点的依据主要来自法律。1995年制定的《教育法》第二十五条规定：任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。那么，如何正确认识教育公益性与营利性之间的矛盾呢？首先，教育的公益性与营利性不是一对矛盾。教育的公益性是指教育可以为受教育之外的其他社会成员带来收益，教育的营利性是指教育能够产生利润并归出资者所有。可见，教育公益性是指教育带来的影响，而教育的营利性是指办学利润的处理。因此，教育的公益性与营利性不是矛盾的两个方面。其次，教育的公益性与营利性可以并存。一方面，人们从混合所有制职业院校接受职业教育，可以为其他社会成员带来收益，因而具有公益性；另一方面，混合所有制职业院校通过良好的运行，能够为出资者带来利润。再次，政府应该加强对教育营利性的监督。追逐利润是资本的天性。既然是投资办学，人们就希望混合所有制职业院校能够为自己带来利润。在这样的条件下，政府应该加强对混合所有制职业院校的监督，以保证其公益性的实现。最后，国家对政策进行了适当的调整。2015年，国家将《教育法》第二十五条第三款改为第四款，修改为“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。可见，教育的公益性与营利性具有非矛盾性。
第二，如何建构良好的混合所有制职业院校内部治理？混合所有制职业院校的基本组织形式是股份制。股份制的基本特征是所有权和经营权分离，这就导致混合所有制职业院校必然产生委托代理问题。一方面，混合所有制职业院校的所有权比较分散。与公办职业院校、民办职业院校不同，混合所有制职业院校的资本不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本。这就导致混合所有制职业院校的所有权比较分散。另一方面，混合所有制职业院校的经营权必须集中。在所有权分散的条件下，混合所有制职业院校的经营权必须集中。否则，混合所有制职业院校的办学就会失去方向。通常情况下，混合所有制职业院校的股东会将办学权委托给职业型的校长。例如，苏州工业园区职业技术学院。为了解决委托代理问题，混合所有制职业院校应该建构良好的学校内部治理。首先，混合所有制职业院校通常会参照公司治理。在混合所有制职业院校，一般设有股东大会、董事会(理事会)、监事会和校长。股东大会由全体股东的代表组成。董事会(理事会)由股东大会选举产生，接受监事会的监督。监事会由股东大会选举产生，对董事会和校长进行监督。校长由董事会进行聘任。其次，混合所有制职业院校应该对公司治理的通行做法进行适当的改造。目前，混合所有制职业院校的董事会和监事会通常由股东代表担任。笔者认为，混合所有制职业院校的董事会和监事会应该有教师和学生代表。究其原因，教师和学生是混合所有制职业院校重要的利益相关者，应该参与学校重大事项的决策，并且对校长的办学行为进行监督。
第三，如何优化混合所有制职业院校办学的制度环境？目前，我国对职业院校的办学进行分类管理，即公办和民办。所谓公办职业院校，是指其办学资金主要来自政府提供的财政性经费。公办职业院校一般注册为事业单位法人，国家按照事业单位对其进行管理。所谓民办职业院校，是指其办学资金主要来自社会组织或者个人提供的非财政性经费。民办职业院校一般注册为民办非企业法人，国家按照《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》等法律法规对其进行管理。根据定义，混合所有制职业院校的办学资金既有财政性经费，也有非财政性经费。在这样的条件下，政府按照哪类法律规范对混合所有制职业院校进行管理就成了迫切需要解决的问题。事实上，政府一般按照民办学校对混合所有制职业院校进行管理。例如，广西理工职业技术学院。根据《民办教育促进法实施条例》的规定，政府按照“三分法”对民办学校进行管理，即捐资办学、出资者要求取得合理回报和出资者不要求取得合理回报。这种分类方法切合中国民办教育的实际，得到潘懋元等学者的支持[6]。然而，也有学者对“三分法”表示了明确了反对，提出要对民办学校进行营利和非营利性的划分[7]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。在这样的条件下，“两分法”正式登上民办教育管理的舞台。尽管“两分法”具有良好的政策预期，然而操作起来比较困难。如果混合所有制职业院校选择营利性，这就意味着它必须注册为公司法人，接受《公司法》的管理，照章纳税。这让混合所有制职业院校的利益相关者难以接受。如果混合所有制职业院校选择非营利性，它就可以注册为事业单位法人，享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策，但是出资者必须放弃所有权。这就意味着出资者捐资办学，难以令人接受。可见，从法律上完善对混合所有制职业院校的管理，还需要认真研讨。
二、混合所有制职业院校的性质
性质是一个事物区别于其他事物的根本属性。混合所有制职业院校是一个比较新的事物，具有自己的属性。总的来看，混合所有制职业院校具有以下性质：
(一)教育性
从组织的社会功能来看，混合所有制职业院校是一种特殊的教育组织。与公办职业院校、民办职业院校不同，混合所有制职业院校的资产来自不同性质的主体，因而是一种比较特殊的教育组织。混合所有制职业院校的教育性主要体现在两个方面：首先，以培养人为主要任务。当前，混合所有制职业院校的办学层次，既有“大混合”，也有“小混合”。不论是在哪个层面的混合，混合所有制职业院校都应以培养人为主要任务。其次，以培养学生的职业能力为主要目标。混合所有制职业院校的目标是多样的，如传授知识、科学研究、社会服务等。然而，培养学生的职业能力始终是混合所有制职业院校的主要目标。当前，有人重视混合所有制职业院校的经济性，忽视其教育性。这就有可能将混合所有制职业院校带入歧途。
混合所有制职业院校实现教育性，需要具有一定的条件。第一，它需要一支数量充足、质量过硬的“双师型”教师队伍。这就要求混合所有制职业院校既要重视“双师型”教师的引进，还要重视“双师型”教师的培养。第二，它需要一套符合产业和职业需要的教育内容。这就要求混合所有制职业院校既要重视专业的设置，还要重视专业教学标准、课程标准的编制。第三，它需要一定数量、较为先进的实训基地。这就要求混合所有制职业院校充分利用合作企业的优势，培养学生的职业能力。
(二)经济性
从组织的法律属性来看，混合所有制职业院校是一种社会组织。根据现有法律规定，公办职业院校属于事业单位法人，而混合所有制职业院校属于民办非企业法人，是一种服务社会的组织。因此，“大混合”比“小混合”面临更多的困难。混合所有制职业院校的经济性主要体现在两个方面：首先，它是出资者投资形成的。混合所有制的出资者既包括公有资本，还包括私有资本或者外资资本。根据笔者的调查，出资者并不是捐资参与举办混合所有制职业院校，它们都希望通过投资办学获得一定的回报。其次，它追求效益与效率。与公办职业院校不同，混合所有制职业院校既追求效益，还追求效率。从法律的角度看，混合所有制职业院校是利用非财政性经费创办的，属于民办职业院校的一种，具有公益性。在此基础上，混合所有制职业院校还要追求效率。究其原因，混合所有制职业院校是出资者投资举办的。既然如此，混合所有制职业院校就会优先考虑资源的优化配置。当前，有人强调混合所有制职业院校的教育性，忽视其经济性。这并不符合混合所有制职业院校的客观实际，无法调动出资者参与办学的积极性。
混合所有制职业院校实现经济性，需要具有一定的条件。第一，它应该面向市场办学。当前，公办职业院校的办学依然具有浓厚的计划性[8]。这就导致公办职业院校培养的学生难以适应就业市场的需要。混合所有制职业院校应该面向市场办学，使学生获市场的认可。第二，它应该建立良好的治理结构。只有具有良好的治理结构，混合所有制职业院校才能妥善地解决委托代理问题。在解决委托代理问题的条件下，混合所有制职业院校可以更好地追求效率。第三，它应该具备良好的制度环境。一方面，人们应该正确认识混合所有制职业院校的公益性与营利性。我们既应该认识到混合所有制职业院校的公益性和营利性，还应该认识到公益性和营利性不是一对矛盾。另一方面，人们应该妥善处理混合所有制职业院校的产权问题。产权清晰是混合所有制职业院校的经济基础。我们应该以谨慎的态度推动民办教育的分类改革，为混合所有制职业院校明晰产权创造条件。
(三)民办性
从组织的运行机制来看，混合所有制职业院校按照民办机制运行。我国探索发展混合所有制职业院校，重要目的是改革公办职业院校的运行机制。一般而言，混合所有制职业院校采用董事会(理事会)的校长负责制。具体来说：首先，董事会负责学校重大事项的决策。例如，董事会决定校长的人选。其次，校长负责执行董事会的决策，做好学校的日常运行。例如，校长负责学校专业的设置。再次，监事会负责对董事会和校长进行监督。例如，监事会负责监督校长对董事会决策的执行情况。在这样的治理结构下，混合所有制职业院校能够具有良好的运行效率，保障出资者的利益。
混合所有制职业院校按照民办机制运行，需要具有一定的条件。第一，利益相关者应该具有改革的勇气。公办职业院校的领导是进行混合所有制改革的重要利益相关者，应该从学校发展的高度推动改革，不能斤斤计较个人的荣辱得失。第二，增强利益相关者改革的动力。利益相关者进行改革时会进行成本收益的分析。当改革的成本大于收益时，利益相关者就会缺乏改革的动力。反之，利益相关者则会积极推动改革的进程。公办职业院校进行混合所有制改革的利益相关者有学校管理者、教师和学生等。我们应该高度重视制度环境的优化，不仅不能削弱利益相关者的收益，还应该增加其收益。第三，政府积极推动公办职业院校的混合所有制改革。探索发展混合所有制职业院校，政府应该发挥主导作用。总的来看，公办职业院校已经陷入“路径依赖”。如果没有政府的强势介入，公办职业院校很难脱离原有的发展路径。
三、混合所有制职业院校的功能
总的来看，混合所有制职业院校发展的历史还比较短，属于新事物。尽管如此，各地纷纷探索发展混合所有制职业院校，形势喜人。究其根源，混合所有制职业院校发挥了重要的功能，其作用难以替代。笔者认为，混合所有制职业院校的功能主要有：
(一)创新办学模式
职业教育的办学模式主要解决的是职业教育“谁来办，如何办”的问题。应该说，混合所有制职业院校发展，创新了职业教育的办学模式。首先，它丰富了职业教育的办学主体。通过发展混合所有制职业院校，能够吸引企业、行业和个人参与职业教育办学。其次，它利用了两种办学体制的长处。根据办学体制的不同，职业教育可以分为公办和民办。混合所有制职业院校能够利用两种办学体制的长处：一方面，它利用了公办职业院校的办学资源。与民办职业院校相比，公办职业院校的办学资源比较丰富，如教师、学生、专业、课程、实训基地等。混合所有制职业院校可以充分利用公办职业院校的资源优势，具有较高的起点。另一方面，它实行了民办职业院校的运行机制。与公办职业院校相比，民办职业院校按照民办机制运行，实行董事会(理事会)领导下的院长负责制，具有良好的运行效率。混合所有制职业院校采用民办职业院校的运行机制，提高了资源的配置效率。
(二)推进学校治理
学校治理主要解决的是公办职业院校的“行政化”问题。公办职业院校的“行政化”主要表现在：一是政府对公办职业院校的行政化管理，导致学校缺乏办学自主权；二是公办学校内部管理的行政化，导致行政权力压制学术权力。公办职业院校的“行政化”导致学校缺乏应有的活力、价值观严重扭曲，阻碍了职业教育的发展。在一定程度上，混合所有制职业院校的发展，推进了学校治理的进程。首先，它按照民办机制运行。通过实行董事会(理事会)领导下的校长负责制，混合所有制职业院校的行政权力和学术权力能够各归其位，比较均衡。其次，它获得更多的办学自主权。混合所有制职业院校的办学资金主要来自非财政经费，因此政府按照《民办教育促进法》对其进行管理。在现有条件下，民办职业院校比公办职业院校具有更多办学自主权。
(三)增加办学经费
我国职业教育面临着办学经费不足的问题。《2014中国教育经费统计年鉴》的数据显示：2013年中等职业学校生均公共财政预算教育事业费支出为8785元，普通高中为8448元，两者相差约4%；中等职业学校生均公共财政预算公用经费支出为3578元，普通高中为2742元，两者相差约30.49%。根据世界银行1988年的一项研究结果显示：发展中国家职业技术学校的生均成本通常比普通中学要高153%[9]。可见，尽管我国职业教育的生均公共财政预算教育事业费和公用经费均已高于普通教育，但离发展中国家的平均水平还有一段距离。通过发展混合所有制职业院校，能够吸引企业、社会团体、个人等参与职业教育办学，增加职业教育的办学经费，弥补国家财政性经费投入的不足，职业教育的办学条件能够得到一定程度的改善。
(四)深化校企合作
校企合作的程度不高是制约职业教育质量的重要因素。究其根源，缺乏良好的合作机制是导致校企合作程度不高的主要原因[10]。混合所有制职业院校的发展，有助于建立良好的合作机制，将校企合作推向深入。一方面，以产权为校企合作的纽带。当前，校企合作多以感情为纽带，导致双方的合作缺乏稳固的基础。混合所有制职业院校的资金来源，既有公有资本，还有私有资本或者外资资本，这为校企合作的深入开展奠定了产权基础。另一方面，以利益分配为校企合作的动力。由于复杂的原因，我国企业参与职业教育办学的动力不足。企业通过投资的方式，参与举办混合所有制职业院校，可以根据《民办教育促进法》的相关规定，得到“合理回报”，这就增强了企业参与校企合作的动力。
